3月5日，十三屆全國人大一次會議在人民大會堂開幕。國務院總理李克強在政府工作報告中提出，改進耕地占補平衡管理辦法，建立新增耕地指標、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑機制，所得收益全部用于脫貧攻堅和支持鄉(xiāng)村振興。

受訪專家認為，這一重要的改革，有利于提升農(nóng)村土地相對價值，并將在推進扶貧攻堅、緩解大城市用地矛盾等方面起到重大作用。

政策加速松綁

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡，實現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加、耕地面積不減少等目標。

從改革歷程來看，增減掛鉤節(jié)余指標流轉(zhuǎn)交易的推動，是一個緩慢“松綁”的過程。

1998年，浙江省以耕地占補平衡為原則實施“土地整理折抵建設(shè)用地”。2004年國家提出“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”，但規(guī)定不能跨區(qū)縣(市)置換建設(shè)用地指標。2011年，國土資源部《關(guān)于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作的通知》則明確提出，嚴禁跨縣級行政區(qū)域設(shè)置掛鉤項目區(qū)。

不過，隨著精準扶貧、農(nóng)地改革等相關(guān)工作的進一步深入，最近兩年，“松綁”進度大大加快。

2015年12月， 中共中央、國務院在《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中指出，要利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷。2016年，國土資源部印發(fā)了《關(guān)于用好用活增加掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》，允許集中連片特困地區(qū)和國家扶貧開發(fā)工作重點縣將增減掛鉤節(jié)余指標在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。

2017年，增減掛鉤政策進一步拓展，省級扶貧開發(fā)工作重點縣可將增減掛鉤節(jié)余指標在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)使用，適用范圍由原來的832個貧困縣拓展到1250個貧困縣。

而國土部在去年11月印發(fā)的《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的意見》(以下簡稱《意見》)，則被認為是重啟指標跨省流轉(zhuǎn)的標志性文件。《意見》正式允許將增減掛鉤節(jié)余指標由省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)擴展到東西部扶貧協(xié)作和對口支援省份之間，增減掛鉤結(jié)余指標的跨省流轉(zhuǎn)和交易得到制度保障。

盡管這份文件對跨省流轉(zhuǎn)的渠道限制依然明顯，但在扶貧領(lǐng)域，其力度可謂空前。上述《意見》規(guī)定，深度貧困地區(qū)可不受指標規(guī)模限制，超過國家下達部分，經(jīng)省級國土資源主管部門核定后報國土資源部追加認定。

實際上，由于協(xié)作對口支援省份一般是經(jīng)濟發(fā)達、土地供需緊張、土地出讓成交價格較高的城市，此類交易被認為將會在制度和平臺搭建完成后大量出現(xiàn)。

僅以貴州為例，根據(jù)國務院去年12月發(fā)布的《關(guān)于進一步加強東西部扶貧協(xié)作工作的指導意見》，調(diào)整后的東西部扶貧協(xié)作結(jié)對關(guān)系，與貴州下屬縣市結(jié)對幫扶的城市，均為上海市、廣州市、杭州市、寧波市、青島市、蘇州市等一二線城市。

不過，中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥指出，盡管政府工作報告并未有對口支援的相關(guān)表述，但為防止指標交易被濫用、指標出讓地耕地大量流失的情況，所以在具體的操作過程中，相關(guān)部門還是會以審慎的態(tài)度為主。

將為貧困地區(qū)提供大量資金

在李國祥看來，新增耕地指標、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑機制的建立，更重要意義在于，這是國家層面，為貧困地區(qū)的發(fā)展和建設(shè)所設(shè)計的重要內(nèi)生資金來源。

隨著扶貧攻堅進入倒計時階段，如何解決貧困地區(qū)的發(fā)展資金來源問題，已經(jīng)成為亟待解決的重要問題。今年的政府工作報告中提到，五年來，中央財政五年來投入的專項扶貧資金已超過2800多億元。

而從試點經(jīng)驗來看，指標流轉(zhuǎn)交易確實可以為貧困地區(qū)提供大量的建設(shè)所需資金。

2017年底，時任國土資源部總督察辦副主任的國土部規(guī)劃司副司長孫雪東在受訪時表示，2012年以來增減掛鉤收益返還農(nóng)村資金的總額達到了2753億元，2016年2月至今年9月，通過省域內(nèi)節(jié)余指標的流轉(zhuǎn)，貧困地區(qū)獲得級差收益461億。

以安徽為例。2月初，安徽省國土資源廳公布的2018年第一批城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標流轉(zhuǎn)使用掛牌轉(zhuǎn)讓交易結(jié)果顯示，成交的唯一一筆交易是由安徽省安慶市岳西縣人民政府轉(zhuǎn)讓給安徽省合肥市人民政府，指標面積1402.347畝，成交價格為40萬元一畝，總金額超過5.6億元。

而記者根據(jù)岳西縣已公布的2017年前三批次各類國有建設(shè)用地使用權(quán)(拍賣)出讓成交公示計算發(fā)現(xiàn)，岳西縣2017年累計出讓國有建設(shè)用地約319畝，成交總額約1.18億元，成交價格約為36.9萬元每畝。而合肥市，僅2017年11月上市的20宗累計2431.5143畝各類國有建設(shè)用地，其上市參考總價就到達953537.488萬元，均價超過390萬元一畝。

這中間的巨大價格差異，被認為為土地指標出讓地提供了大量的議價空間。但這也被認為是此次政府工作報告專門提出，要將所得收益全部用于脫貧攻堅和支持鄉(xiāng)村振興的原因之一。

這也與各地方一直以來的試點做法相符。