5月6日，財(cái)政部長(zhǎng)劉昆發(fā)表的《建立健全有利于高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代財(cái)稅體制》一文(下稱(chēng)，“文章”)指出，防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決遏制增量，落實(shí)地方政府不得以任何形式增加隱性債務(wù)的要求，決不允許通過(guò)新增隱性債務(wù)上新項(xiàng)目、鋪新攤子。

文章還提出，積極穩(wěn)妥化解存量，強(qiáng)化與金融系統(tǒng)協(xié)同配合，對(duì)隱性債務(wù)實(shí)行穿透式監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)化債情況審計(jì)核查，確保數(shù)據(jù)真實(shí)可靠、化債工作扎實(shí)推進(jìn)。健全市場(chǎng)化、法治化的債務(wù)違約處置機(jī)制，堅(jiān)決防止風(fēng)險(xiǎn)累積形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)督查審計(jì)問(wèn)責(zé)，嚴(yán)格落實(shí)政府舉債終身問(wèn)責(zé)制和債務(wù)問(wèn)題倒查機(jī)制。

在4月30日中共中央政治局召開(kāi)的會(huì)議中亦提出，要防范化解經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)，建立地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制。

5月7日，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院財(cái)政金融研究中心主任趙全厚對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示：“此次提出強(qiáng)化與金融系統(tǒng)協(xié)同配合，是這幾年地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。金融要保持流動(dòng)性充裕合理，貨幣政策要保持適當(dāng)空間，保持利率溫和，不能加重地方政府負(fù)擔(dān)，另外金融機(jī)構(gòu)要配合監(jiān)管，不能新增隱性債務(wù)，對(duì)化解隱性債務(wù)地區(qū)要保持流動(dòng)性充分，可以借新還舊。”

嚴(yán)監(jiān)管

監(jiān)管層對(duì)于地方政府隱性債務(wù)的監(jiān)管一直保持高壓狀態(tài)，劉昆的多次表述均提到要求嚴(yán)管地方政府隱性債務(wù)。

2020年12月23日，劉昆在《建立現(xiàn)代財(cái)稅體制》文中提到，防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。完善常態(tài)化監(jiān)控機(jī)制，決不允許通過(guò)新增隱性債務(wù)上新項(xiàng)目、鋪新攤子。硬化預(yù)算約束，全面加強(qiáng)項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證和預(yù)算評(píng)審，涉及財(cái)政支出的全部依法納入預(yù)算管理。強(qiáng)化國(guó)有企事業(yè)單位監(jiān)管，依法健全地方政府及其部門(mén)向企事業(yè)單位撥款機(jī)制，嚴(yán)禁地方政府以企業(yè)債務(wù)形式增加隱性債務(wù)。開(kāi)發(fā)性、政策性金融機(jī)構(gòu)等必須審慎合規(guī)經(jīng)營(yíng)，嚴(yán)禁向地方政府違規(guī)提供融資或配合地方政府變相舉債。清理規(guī)范地方融資平臺(tái)公司，剝離其政府融資職能。健全市場(chǎng)化、法治化的債務(wù)違約處置機(jī)制，堅(jiān)決防止風(fēng)險(xiǎn)累積形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)督查審計(jì)問(wèn)責(zé)，嚴(yán)格落實(shí)政府舉債終身問(wèn)責(zé)制和債務(wù)問(wèn)題倒查機(jī)制。

2021年4月8日，劉昆在《努力實(shí)現(xiàn)財(cái)政高質(zhì)量發(fā)展》一文總提出，做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解工作。保持高壓監(jiān)管態(tài)勢(shì)，將嚴(yán)禁新增隱性債務(wù)作為紅線、高壓線，對(duì)違法違規(guī)舉債行為，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問(wèn)責(zé)一起，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量。落實(shí)省級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)負(fù)總責(zé)的要求，指導(dǎo)督促地方建立市場(chǎng)化、法治化的債務(wù)違約處置機(jī)制，積極穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù)。

4月30日，中共中央政治局會(huì)議對(duì)上述風(fēng)險(xiǎn)的防范和處置機(jī)制也有所提及。

趙全厚告訴記者，省級(jí)政府是地方政府對(duì)地方政府債務(wù)救助責(zé)任，而且地方政府債券由省級(jí)政府代發(fā)。按照46號(hào)文規(guī)定，隱性債務(wù)責(zé)任由地方黨政負(fù)責(zé)，現(xiàn)在對(duì)此的要求更為明確。46號(hào)文是指《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈地方政府隱形債務(wù)問(wèn)責(zé)辦法〉的通知》(中辦發(fā)〔2018〕46號(hào))。

5月7日，據(jù)一位從事地方政府投融資業(yè)務(wù)的人士透漏，監(jiān)管層于去年成立專(zhuān)班小組，查處地方政府的虛假化債問(wèn)題，比如隱性債務(wù)系統(tǒng)消除掉但事實(shí)上并未償還的債務(wù);以及利用剝離手段將政府債轉(zhuǎn)成國(guó)有企業(yè)債務(wù)，但是接受債務(wù)的國(guó)有企業(yè)只是一家平臺(tái)企業(yè)，沒(méi)有實(shí)際業(yè)務(wù)。“在去年，該省要求各個(gè)地區(qū)將隱性債務(wù)匯總沒(méi)有納入債務(wù)系統(tǒng)的，應(yīng)保盡保，但是地方政府擔(dān)心會(huì)被處罰，所以許多沒(méi)有報(bào)。”上述從業(yè)人士告訴記者。

當(dāng)天，西部某地市領(lǐng)導(dǎo)對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，現(xiàn)在關(guān)于地方政府隱性債務(wù)的事情基本上是天天開(kāi)會(huì)，壓力很大。“不好處理，地方政府隱性債務(wù)的問(wèn)題。”上述市領(lǐng)導(dǎo)嘆了口氣。

穿透式監(jiān)管

什么是穿透式監(jiān)管?

一位財(cái)政人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，他認(rèn)為就是對(duì)資金的來(lái)往雙向監(jiān)管，無(wú)論是借方還是貸方。

據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解，財(cái)政部的穿透式監(jiān)管在多個(gè)省份試點(diǎn)。一位地方財(cái)政債務(wù)部門(mén)人士告訴記者，據(jù)他了解，北方和南方各有幾個(gè)地區(qū)入選。

從這兩年的變化來(lái)看，穿透式監(jiān)管從地方隱性債務(wù)逐步擴(kuò)大到專(zhuān)項(xiàng)債。在2021年初，監(jiān)管部門(mén)下發(fā)通知，要求通過(guò)完善信息化手段，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目實(shí)行穿透式監(jiān)測(cè)，主要監(jiān)測(cè)項(xiàng)目準(zhǔn)備情況、項(xiàng)目建設(shè)情況、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況、項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)收入情況。

早在2018年9月，原財(cái)政部湖南專(zhuān)員辦監(jiān)察專(zhuān)員肖翔撰寫(xiě)的《把穿透式監(jiān)管貫穿于地方政府債務(wù)監(jiān)督全過(guò)程》一文稱(chēng)，隨著地方政府債務(wù)管理制度日趨完善，監(jiān)管問(wèn)責(zé)持續(xù)高壓態(tài)勢(shì)，地方政府違法違規(guī)融資舉債方式更加隱蔽，花樣不斷翻新，實(shí)行穿透監(jiān)管勢(shì)在必行。

2018年，有媒體報(bào)道，目前財(cái)政部駐湖南專(zhuān)員辦結(jié)合監(jiān)管實(shí)踐探索運(yùn)用穿透式監(jiān)管措施——越過(guò)舉借中間環(huán)節(jié)，直接聚焦項(xiàng)目與融資決策、資金最終用途和實(shí)際還款資金來(lái)源，判定地方政府是否仍在違法違規(guī)新增地方政府隱性債務(wù)。主要在兩個(gè)層面展開(kāi)：一是在決策環(huán)節(jié)，重點(diǎn)核查新上馬政府建設(shè)投資項(xiàng)目，是否存在形象工程、政績(jī)工程;考察項(xiàng)目投資概算及概算調(diào)整環(huán)節(jié)，是否制定資金平衡方案;檢查地方政府是否存在通過(guò)下達(dá)融資計(jì)劃與重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃、年度績(jī)效考核、會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等形式，要求或決定企業(yè)為政府融資的情形等。二是在使用環(huán)節(jié)，通過(guò)跟蹤資金流向，確定最終用途。比如，是用于政府公益性項(xiàng)目建設(shè)，還是存量政府債務(wù)與隱性債務(wù)還本付息，或是國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目?在償還環(huán)節(jié)，倒查還本付息資金來(lái)源，通過(guò)分析其合規(guī)性，以最終判定是否為隱性債務(wù)。

之后，專(zhuān)項(xiàng)債穿透式監(jiān)管在最近一年時(shí)間里被財(cái)政部多次提及。比如，去年7月份財(cái)政部發(fā)文提出，要依托地方政府債務(wù)管理信息系統(tǒng)，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行使用實(shí)行穿透式、全過(guò)程監(jiān)控。

財(cái)政部在2021年一季度財(cái)政收支情況網(wǎng)上新聞發(fā)布會(huì)中表示，2021年一季度，全國(guó)各地新增地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行進(jìn)度較前兩年有所放緩，主要是2020年發(fā)行的專(zhuān)項(xiàng)債券規(guī)模較大，政策效應(yīng)在今年仍會(huì)持續(xù)釋放。下一步將加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)債券管理，基于預(yù)算一體化管理系統(tǒng)，通過(guò)信息化手段對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行使用實(shí)行穿透式監(jiān)管。