交匯點訊 城市通過舊區拆遷、異地安置、原址開發等途徑“經營城市”，彌補改造成本并獲得增值收益，是城市改造常用手段。然而當大規模舊改接近尾聲，城市只剩下“小而散”零星待改地塊時，片區狹小且規劃受限，沒有太大商業價值，開發積極性低，這些“城市經營”手段便行不通了。然而零星舊區面積雖小，對損害了城市整體環境品質，老百姓住房“急難愁盼”問題也要盡快解決，對此城市該怎么辦？
圖為秦淮區大陽溝待改舊區 范俊彥 攝
(資料圖片僅供參考)
“當市場手段不再靈驗時，城市要對舊改‘兜底保障’，因為百姓居住改善、城市品質提升是城建根本宗旨。”南京舊改項目最多的秦淮區更新辦有關負責人說，他們在零星舊改中打破了傳統征收拆遷辦法，取而代之為就地改造、居民回遷、漸進更新等手段，建立多元資金籌集機制彌補改造成本，先期改造的石榴新村、大陽溝等片區，居民支付三四千元/平方米，就能住上和舊房等面積的“新套房”。
地塊小臟亂差，晨起如廁要“錯峰”
秦淮區去年有9個項目列入南京城市更新計劃，占全市64%；今年南京公布的兩批舊改項目中，秦淮區又有大陽溝、小松濤巷等地塊“上榜”，足見該區舊改任務之重。
“慢些走啊，家里光線不好呢！”上周末晌午，記者頂著大太陽來到秦淮區大光路大陽溝58號王敬珍老人家，因為不夠住，她家在老屋天井里搭了板房做餐廳，又在“餐廳”外壘了廚房，家里成了“三進弄堂”，低矮、逼仄而昏暗。
在大陽溝58號，像王敬珍這樣搭建插建的比比皆是，整個片區高高低低、凌亂不堪，品相質量都不如近郊已拆的城中村。“我們這里住戶最怕兩樣，一是水（下雨），二是火（失火）。”王敬珍說，夏天打雷下雨，她就心驚膽戰，下大雨時家里積水常常淹到腳踝；另外巷道窄小，消防車進不來，有一次隔壁小區失火，住戶擔心禍及自身，全跑出去了。
負責大陽溝改造的秦淮區明商集團潘孝梅說，大陽溝四個片區，住戶面積平均四五十平方米，最小的只有10來平方米，最早的40年代就搭建了，不通管道氣，家家用痰盂，“大方便”要去公廁。“我們老人都自覺養成習慣了，早晨不跟年輕人、孩子爭著上公廁，等他們上班、上學后再去，錯峰如廁。”66歲的住戶程安國說。
圖為秦淮區大陽溝待改舊區 范俊彥 攝
和大陽溝相比，更新改造前的王府大街石榴新村在“城市圖斑”上更加扎眼，這里抬頭就能看到高樓幢幢的新街口商務區，一街之隔又是環境清雅的朝天宮，成為繁華都市的“灰色背影”。“改造前，我在這里住了快40年了，一家五口擠在不到30平方米的平房里，后來家里添丁，蓋了2樓。”老住戶龔俊說，像他家這樣，石榴新村家家蓋了加寬2樓、甚至3樓，房摞房、房搭房，密密匝匝、層層疊疊，“起居沒有隱私，廚房都緊挨著，老鼠、蟑螂亂串亂跳，有的住戶家里看過蛇吊在梁上，簡直嚇死了——家家都盼著有一天住上成套住房！”
征收難成本高，政府平臺來“操盤”
像大陽溝、石榴新村這樣的舊改小區，環境臟亂差，住戶拆改意愿強烈，為何遲遲未予改造？“地塊小而散，住戶多而雜，征收成本高，老城規劃限制嚴格，開發不足以平衡資金。”潘孝梅解釋說，征收難度大，開發商缺乏動力，讓城市這些“邊角地”“插花地”在歷次城市改造中存留下來了。
以大陽溝為例，面積十幾畝，卻聚居百余戶人家，產權有住戶自建房、單位自建房、單位辦公房，房型有平房、小二層、老式低層樓房，有的鑒定為危房，和周邊樓房犬牙交錯，板塊不完整且改造難度大。
在過去10余年間，石榴新村曾經歷三次進場拆遷，但均以撤場告停。“石榴新村有權證居民388戶，涉及常住戶籍500余戶、1500余人，起初進場也考慮用類似城中村拆遷模式，但調研后發現，好多房屋建設年代早沒有產權證，違建、人口很多。”負責該項目實施的秦淮區越城集團副總陶瑩說，如按傳統征收模式改造石榴新村，資金缺口太大，實難平衡。
為推動零星地塊舊改，秦淮區成立了全省首家實體化運作的“城市更新辦”，在石榴新村，采取以原地重建、回遷安置為主，異地置換、貨幣回購、優先購買原地商用房屋相結合的方式；在大陽溝，實施原址安置、綜合開發的一攬子方案。
圖為秦淮區大陽溝待改舊區 范俊彥 攝
政府平臺成為“總操盤手”后，通過專項資金撬動、新城反哺老城、住戶更新付費、以及附屬商業開發等辦法湊集資金就地改造。石榴新村388戶房屋都鑒定為D級險房，改造成本政府和居民按比例共擔，市區政府承擔60%、居民個人承擔40%，預測建筑成本價是7000元/平方米，每平方米居民只需出2800元。大陽溝地塊對多種產權和用途的地塊整體改造，保證住戶“原址回遷、不低于原面積安置”。設計單位挨家挨戶走訪，了解居民意愿需求，最終以2.5平方米為一個格擋遞增擴大，形成約20多種套型，這樣‘摳’面積，不僅滿足不同居民回遷需求，蓋出來的套數也能最大化。
算總賬惠民生，舊改下活滿盤棋
每平方米只需出三四千元建筑成本，就能在原地住上等面積“套房”，石榴新村改造“一詢”僅3天，居民同意率就超過96%！
但由于零星地塊不大，加之采光、間距、容積率的要求，新建面積只是略高于原拆遷面積，導致入不敷出、補貼很大。潘孝梅研判，以大陽溝為例，總建設成本預計1.8億元，整個項目預計要虧1.2億元。但她認為，通過這個項目，城市和居民實現了“雙贏”。
對城市來說，舊改一勞永逸改善了片區環境面貌，補上社區配套短板。規劃中，大陽溝片區將蓋上五六棟多層住宅，建筑色彩、品相和周邊小區大體相當，綠化率30%，小區還配建120個地下車位，以及社區中心，待新房建成后，將和周邊樓棟打包進行物業管理。“老城區舊改，就像是老樹刨根，我們這個項目把困擾老城區的物管、停車、社區用房等難題全解決了，一子激活滿盤棋。”潘孝梅說。
對居民來說，除了住上不低于原面積的“套房”，還就近享受了城區的成熟配套。大陽溝對面就是新建的小學，臨近明御河以及御道街、大光路等城市主干道，兩條地鐵在大光路交匯，居民出行、生活、休閑很方便。
以石榴新村、大陽溝為探索，秦淮區、南京市開啟城市零星地塊舊改，去今兩年公布了多批居住類地塊更新項目。“這些零星地塊從多輪城市改造存留下來，是舊改最難啃的‘硬骨頭’。”南京市建委建設二處處長董文量介紹說，從全市看，既有石榴新村這樣的險房地塊，也有大陽溝這樣兼有險房、舊平房、單位用房的復雜地塊，還有小松濤巷、樂業村這樣既存有歷史建筑、又雜糅危舊房的復合地塊。所以改造要“一把鑰匙開一把鎖”，研究透地塊后“因地施策”、“去粗取精”，采用有機漸進更新（歷史風貌區）、原址重建回遷（危舊房）、整體打包開發（房屋性質復雜地塊）等多種手段，保護歷史片區，挖掘可開發資源，用“繡花功夫”破解舊改“老大難”。
然而無論是小西湖這樣的歷史風貌區，還是大陽溝這樣危舊房片區，改造都難以產生直接的開發收益，都需要政府平臺主導并彌補虧損。“市場失靈時，政府要出手。”董文量認為，城市舊改中要算大賬、算總賬、算民生賬，不能計較“一城一地”得失，要把社會效益置于首位。因為零星舊改不僅事關城市困難群體的住房改善，還關乎城市品質提升和文脈延續，是關乎百姓福祉和城市競爭力的“大局”，對此有關部門和建設平臺責無旁貸。
新華日報·交匯點記者 顧巍鐘 白雪
通訊員 屠康敏 孫樂
