作為中國(guó)第一大稅種，增值稅的改革力度之大前所未有，近些年減稅超3萬(wàn)億元不僅減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，稅制也得到進(jìn)一步健全。當(dāng)前，中央正在研究制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃(下稱“‘十四五’規(guī)劃”)。“十四五”時(shí)期的增值稅改革不僅關(guān)系著千萬(wàn)家企業(yè)稅負(fù)，也影響著中國(guó)稅制現(xiàn)代化進(jìn)程，乃至國(guó)家治理能力，因此備受關(guān)注。
多位財(cái)稅專家告訴第一財(cái)經(jīng)記者，已經(jīng)啟動(dòng)立法進(jìn)程的增值稅，“十四五”時(shí)期肯定能完成立法，同時(shí)改革也將同步推進(jìn)。其中，增值稅6%、9%、13%三檔稅率將朝著兩檔方向簡(jiǎn)并，減負(fù)依然是大勢(shì)所趨，但難度較大;增值稅留抵退稅力度將進(jìn)一步擴(kuò)大，并逐步涉及存量巨額稅款;增值稅進(jìn)項(xiàng)抵扣也有望增加，銀行貸款利息能否允許抵扣是一大看點(diǎn);繁多的稅收優(yōu)惠政策應(yīng)進(jìn)一步清理，發(fā)揮增值稅“中性”優(yōu)勢(shì)，減少對(duì)經(jīng)濟(jì)的扭曲。
超3萬(wàn)億元減負(fù)效果明顯
自從2012年?duì)I業(yè)稅改增值稅以來(lái)，增值稅是稅制改革中動(dòng)作最為頻繁的稅種。
2016年?duì)I業(yè)稅改增值稅全面推開(kāi)，營(yíng)業(yè)稅告別歷史舞臺(tái)，消除了重復(fù)征稅，實(shí)現(xiàn)了增值稅對(duì)貨物和服務(wù)全覆蓋。緊接著，增值稅深化改革啟動(dòng)，四檔稅率最終簡(jiǎn)并且大幅下調(diào)至6%、9%、13%三檔;增值稅進(jìn)項(xiàng)抵扣增加，不動(dòng)產(chǎn)、旅客運(yùn)輸?shù)燃{入;企業(yè)增值稅留抵稅額的增量部分，允許部分退稅。
另外，營(yíng)改增之后，增值稅收入中央與地方分成比例，從此前的75:25改為50:50，也有利于地方財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行。
“增值稅改革是近些年來(lái)中國(guó)稅制改革中最大的一個(gè)動(dòng)作。2012年?duì)I改增以來(lái)(至2019年)，增值稅減稅累計(jì)達(dá)到3.2萬(wàn)億元。增值稅改革扭轉(zhuǎn)了我國(guó)宏觀稅負(fù)上升勢(shì)頭，讓企業(yè)負(fù)擔(dān)減輕、利潤(rùn)增加，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。”上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長(zhǎng)田志偉告訴第一財(cái)經(jīng)記者。
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北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院財(cái)稅政策與應(yīng)用研究所所長(zhǎng)李旭紅告訴第一財(cái)經(jīng)記者，“十三五”時(shí)期的增值稅改革無(wú)論是在優(yōu)化我國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)、夯實(shí)現(xiàn)代稅制的體系，還是在降低企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)、激發(fā)市場(chǎng)主體的活力、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境上都做出了重要的貢獻(xiàn)。
“十四五”時(shí)期的增值稅改革新舉措雖未確定，但專家普遍認(rèn)為增值稅立法能完成。現(xiàn)行增值稅仍以國(guó)務(wù)院暫行條例形式存在，為落實(shí)稅收法定原則，增值稅已經(jīng)啟動(dòng)立法程序，2019年底增值稅法征求意見(jiàn)稿對(duì)外公開(kāi)。
中國(guó)政法大學(xué)教授施正文對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者分析，為落實(shí)稅收法定原則，本屆全國(guó)人大有望在2023年換屆前完成增值稅立法，最晚“十四五”末期會(huì)完成。但增值稅立法并不意味著改革的“凍結(jié)”，兩者需要協(xié)同推進(jìn)。無(wú)論是立法還是改革，兩者推進(jìn)的目的是構(gòu)建一個(gè)公平、規(guī)范的現(xiàn)代增值稅制度，即簡(jiǎn)并稅率、抵扣順暢、充分發(fā)揮增值稅“中性”優(yōu)勢(shì)，減少對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)。
李旭紅認(rèn)為，增值稅立法應(yīng)該在“十四五”時(shí)期能夠完成。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)數(shù)字化的背景下，將有更多新形式、新業(yè)態(tài)出現(xiàn)，因此增值稅在征稅對(duì)象及避免重復(fù)征稅的規(guī)則上需要調(diào)整以適應(yīng)環(huán)境的變化;同時(shí)，還需要考慮到，隨著國(guó)家治理水平的提高及征管現(xiàn)代化技術(shù)的推進(jìn)，如何降低增值稅的管理成本以促進(jìn)交易成本的降低。
減負(fù)方向下稅率簡(jiǎn)并難
國(guó)務(wù)院明確增值稅稅率簡(jiǎn)并方向是三檔并為兩檔，不過(guò)去年底發(fā)布的增值稅法征求意見(jiàn)稿中，依然維持了現(xiàn)行6%、9%、13%三檔稅率。下一個(gè)五年增值稅稅率是否會(huì)繼續(xù)下調(diào)，以及三檔稅率是否會(huì)并兩檔，備受市場(chǎng)關(guān)注，也是下一步立法中的核心問(wèn)題。
在近些年的增值稅減稅舉措中，一大重點(diǎn)就是稅率簡(jiǎn)并和降低。2017年增值稅稅率由四檔(6%、11%、13%、17%)簡(jiǎn)并為三檔(6%、11%、17%)，2018年17%稅率降至16%、11%稅率降至10%，2019年進(jìn)一步降至13%和9%，現(xiàn)行增值稅稅率維持三檔(6%、9%、13%)。
在稅率簡(jiǎn)并和降低中，為了堅(jiān)持行業(yè)稅負(fù)只減不增，國(guó)家出臺(tái)了一些臨時(shí)性優(yōu)惠政策。比如，允許生活性服務(wù)業(yè)納稅人按照當(dāng)期可抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額加計(jì)15%，抵減應(yīng)納稅額。此舉目的在于增加進(jìn)項(xiàng)抵扣額以確保稅負(fù)不增。
李旭紅認(rèn)為，按照增值稅的國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)，需要發(fā)揮其中性的功能就需要減少稅率的差異，目前保留兩檔稅率的國(guó)家仍占多數(shù);同時(shí)，越來(lái)越多采用現(xiàn)代增值稅制度的國(guó)家已不偏好提高標(biāo)準(zhǔn)稅率，以便避免對(duì)經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生抑制效應(yīng)。
施正文表示，我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化一大目標(biāo)是減輕間接稅比重，而增值稅作為間接稅最大稅種，稅收占比應(yīng)適度降低，減稅依然是未來(lái)增值稅改革一大方向。增值稅減稅途徑無(wú)非是降低稅率或增加抵扣以減少稅基。目前來(lái)看，13%的增值稅基本稅率未來(lái)仍有一兩個(gè)百分點(diǎn)的降幅空間。但目前三檔稅率簡(jiǎn)并成兩檔十分復(fù)雜，條件不具備的話，不一定會(huì)在“十四五”推出。
田志偉認(rèn)為，目前財(cái)政收入壓力較大，增值稅減負(fù)空間有限，“十四五”時(shí)期如果經(jīng)濟(jì)向好，財(cái)政收入增加，有可能繼續(xù)通過(guò)下降稅率來(lái)實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)并。當(dāng)然如果經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，也不排除通過(guò)結(jié)構(gòu)性增稅來(lái)實(shí)現(xiàn)稅率簡(jiǎn)并。
抵扣、留抵退稅引關(guān)注
增值稅減稅政策中，通過(guò)增加進(jìn)項(xiàng)抵扣來(lái)減少稅基以實(shí)現(xiàn)減稅同樣重要。
比如，營(yíng)改增全面推開(kāi)后，我國(guó)首次允許不動(dòng)產(chǎn)納入進(jìn)項(xiàng)抵扣范圍，去年更是允許不動(dòng)產(chǎn)支付的進(jìn)項(xiàng)稅由分兩年抵扣改為一次性全額抵扣，這使得納稅人當(dāng)期可抵扣進(jìn)項(xiàng)稅增加，降低稅負(fù)。去年國(guó)內(nèi)旅客運(yùn)輸服務(wù)也被允許抵稅。
施正文認(rèn)為，一些企業(yè)增值稅稅負(fù)較重的原因就是抵扣不充分，下一步增值稅改革需要完善增值稅抵扣制度，這一影響不亞于稅率降低。比如“十四五”時(shí)期有可能推出銀行貸款利息納入進(jìn)項(xiàng)稅，允許抵扣。目前實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資成本較高，一大原因就是貸款利息不允許抵稅，這不符合增值稅基本原理，如果不考慮對(duì)財(cái)政收入的影響，這項(xiàng)改革有望推出。
田志偉也認(rèn)為，未來(lái)有可能允許貸款利息抵稅。另外，為了打造國(guó)際金融中心，可以考慮對(duì)金融服務(wù)出口增值稅給予零稅率或免稅。
李旭紅表示，從增值稅鏈條完整性的角度去看，原則上應(yīng)該上下游之間實(shí)現(xiàn)完全的抵扣，但是基于政策調(diào)整等因素可能會(huì)有部分的限制，但從大方向來(lái)看，主要應(yīng)該采用負(fù)面清單的方式，排除部分無(wú)法抵扣的，其余的項(xiàng)目均可以抵扣。但據(jù)調(diào)查，市場(chǎng)主體間無(wú)法實(shí)現(xiàn)完全的抵扣也不全在于稅收制度層面的影響，有相當(dāng)部分來(lái)源于市場(chǎng)環(huán)境的待完善。
增值稅納稅人當(dāng)期銷項(xiàng)稅款不足以彌補(bǔ)其進(jìn)項(xiàng)稅款時(shí)，其差額稱為留抵稅款。2018年以前，我國(guó)對(duì)增值稅留抵稅款當(dāng)期不退，結(jié)轉(zhuǎn)下期抵扣，這樣做相當(dāng)于企業(yè)預(yù)繳稅款占用了企業(yè)現(xiàn)金流，增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。
為了減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，2018年，我國(guó)開(kāi)始對(duì)部分先進(jìn)制造業(yè)等行業(yè)試點(diǎn)退還部分增值稅留抵退稅;2019年又試行增值稅期末留抵稅額退稅制度，符合條件的企業(yè)可以向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)退還增量留抵稅額。
李旭紅表示，增值稅的留抵退稅制度對(duì)于我國(guó)增強(qiáng)增值稅的中性，降低納稅人的負(fù)擔(dān)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境以及健全稅制均發(fā)揮了積極作用，同時(shí)，也是我國(guó)減稅降費(fèi)各項(xiàng)政策中企業(yè)普遍獲得感較強(qiáng)的一項(xiàng)稅收政策。也需要看到，我國(guó)的增值稅留抵退稅制度并非完全實(shí)現(xiàn)了退稅，依然有一部分資金沉淀，有些可能是基于歷史的原因，存量的留抵退稅額仍未能夠完全退稅，而有些可能是基于地方財(cái)力的原因，無(wú)法實(shí)現(xiàn)全額退稅，因此仍有必要進(jìn)行進(jìn)一步的優(yōu)化。
中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員梁季認(rèn)為，下一步增值稅留抵退稅應(yīng)繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)，逐步分批退還納稅人存量留抵稅款，同時(shí)要深化增值稅收入劃分改革等。
“留抵退稅需要重點(diǎn)突破的是財(cái)政收入的分配問(wèn)題，跨地區(qū)發(fā)生的業(yè)務(wù)行為具體應(yīng)該由哪里來(lái)負(fù)擔(dān)退稅、各地區(qū)承擔(dān)的退稅比例應(yīng)該是多少，均為收入分配的協(xié)調(diào)問(wèn)題。”李旭紅說(shuō)。
田志偉認(rèn)為，未來(lái)改革大趨勢(shì)是增值稅留抵退稅全退，這包括存量稅額，但由于這部分稅額規(guī)模大，一旦允許退稅，對(duì)當(dāng)期財(cái)政收入沖擊過(guò)大，因此未來(lái)還是先允許增量稅額退稅，然后逐步擴(kuò)大至存量稅額退稅。
